Limite de Aditivos em Contratos de Manutenção na Lei nº 14.133/2021: Quando o Acréscimo de 50% é Ilegal?

Dois aditivos sucessivos de 25% ou a renovação anual do contrato permitem dobrar o limite legal? Entenda como essa decisão impacta a rotina da sua empresa e da gestão pública

Quem atua na gestão de contratos públicos ou fornece serviços contínuos para a Administração Pública — como a manutenção de aparelhos elétricos, eletrônicos e sistemas de climatização — conhece bem um dilema recorrente. Ao longo da execução contratual, a demanda do órgão cresce, novos equipamentos entram na rede e surge a necessidade de ampliar o volume de serviços sem interromper o atendimento. Nesse momento, tanto o gestor público quanto o empresário contratado costumam buscar no termo aditivo a solução mais rápida para absorver a nova demanda.

O grande problema ocorre quando essa ampliação ultrapassa a fronteira da legalidade. Sob a vigência do art. 125 da Lei Federal nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos — NLLC), que manteve a regra histórica do art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, a concessão de dois aditivos sucessivos de 25% — acumulando 50% de acréscimo sobre o valor inicial atualizado de um contrato de manutenção — configura violação direta à lei e burla ao dever constitucional de licitar (art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988).

Para compreender a rigidez atual dos órgãos de controle sobre o tema, vale observar a evolução e os marcos decisórios que consolidaram essa trava legal:

1993 a 1999 (Lei nº 8.666/1993 e Decisão nº 215/1999-Plenário do TCU): Fixação do teto geral de 25% para acréscimos em obras, serviços e compras, estabelecendo que a extrapolação desse limite é excepcionalíssima e restrita a alterações qualitativas sob seis requisitos cumulativos.
2011 a 2020 (Lei nº 12.462/2011 — RDC e Acórdãos nº 508/2018 e nº 84/2020 do Plenário do TCU): Consolidação do entendimento de que a prorrogação de prazo de execução não afasta o teto legal de 25%, inclusive em contratos acessórios de supervisão e gerenciamento.
2021 (Lei Federal nº 14.133/2021 — art. 125): Preservação integral do limite de 25% para obras, serviços e compras, reservando o teto de 50% única e exclusivamente para acréscimos em casos de reforma de edifício ou de equipamento.
2024 a 2026 (Acórdãos nº 266/2024, nº 2391/2025 e nº 1802/2026 do Plenário do TCU): Reafirmação rigorosa pelo Tribunal de Contas da União de que aumentos quantitativos estão travados em 25% durante toda a vida do contrato, vedando “modificações interpartes” ilimitadas mesmo quando há concordância entre empresa e Administração.

Preparamos este guia prático para ajudar empresários licitantes, diretores jurídicos, gestores públicos e membros de Controle Interno a dominarem as regras de aditamento contratual, evitando anulações de termos aditivos, glosas financeiras e multas pesadas nos Tribunais de Contas.

1. Incidência do Teto Geral de 25% para Serviços na Lei nº 14.133/2021

A regra matriz das alterações contratuais na Administração Pública está prevista no art. 125 da Lei nº 14.133/2021 (em conjunto com o art. 124, inciso I). O dispositivo determina que a empresa contratada é obrigada a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões unilaterais impostos pelo Poder Público dentro de margens estritas.

A legislação divide esses limites percentuais sobre o valor inicial atualizado do contrato em duas categorias bem definidas:

Teto geral de até 25% (vinte e cinco por cento): Aplicável como regra geral para todas as obras, prestação de serviços e compras (acréscimos ou supressões).
Teto especial de até 50% (cinquenta por cento): Aplicável exclusivamente para acréscimos (não para supressões) nos casos estritos de reforma de edifício ou de equipamento.
Direito de rescisão em supressões excessivas: Caso a Administração proponha uma redução (supressão) superior ao limite legal, a lei garante ao contratado a faculdade de optar pela extinção contratual, protegendo a empresa contra cortes drásticos no faturamento planejado.

Como bem destacou o Ministro Relator Odair Cunha no Acórdão nº 1802/2026-Plenário do TCU, essa trava legal cumpre uma dupla função de proteção. De um lado, protege o empresário particular contra reduções abusivas do lucro idealizado; de outro, protege o orçamento público contra pressões por aumentos sucessivos de escopo, forçando o órgão a planejar suas licitações com precisão desde o edital.

Impacto operacional direto: Na rotina da empresa contratada ou do gestor do contrato, qualquer pedido de ampliação de serviços comuns — como incluir novos aparelhos elétricos no escopo de manutenção — deve ter seu impacto financeiro calculado imediatamente sobre a base histórica do contrato, sabendo que a barreira de 25% é a regra geral intransponível.

2. Reforma de Equipamento (50%) vs. Manutenção Ordinária (25%): Onde Mora o Perigo

Uma das falhas técnicas mais perigosas em pareceres de Controle Interno consiste em tentar aplicar a exceção de 50% prevista na parte final do art. 125 da Lei nº 14.133/2021 aos contratos de manutenção de aparelhos elétricos, eletrônicos e sistemas de refrigeração. O argumento equivocado costuma sustentar que consertar equipamentos equivaleria a realizar “reforma de equipamento”.

Contudo, tanto a doutrina especializada quanto a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) e do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) fazem uma distinção técnica rigorosa entre os dois conceitos:

Reforma de equipamento (overhaul) — Teto de 50%: Trata-se de uma intervenção pontual de reconstrução, restauração profunda, modernização tecnológica (retrofit) ou recondicionamento estrutural de um maquinário específico, na qual o grau de incerteza técnica sobre o estado interno das peças justifica uma margem maior para imprevistos.
Manutenção preventiva e corretiva ordinária — Teto estrito de 25%: Trata-se de serviço comum e contínuo de conservação, limpeza, revisão rotineira e substituição de componentes de desgaste natural (como a manutenção periódica de aparelhos de ar-condicionado, computadores e quadros elétricos), cujo escopo é previsível e mensurável.

Impacto operacional direto: Empresas que prestam serviços contínuos de manutenção predial ou de equipamentos eletrônicos não podem assinar termos aditivos que ultrapassem 25% sob o rótulo de “reforma”. Caso o façam, o valor excedente será considerado contratação sem licitação (execução sem cobertura contratual válida), expondo a operação a bloqueios de pagamento e sanções.

3. Prorrogação de Prazo Não “Zera” nem Renova a Margem de 25%

Outro equívoco recorrente na administração de contratos contínuos é acreditar que a renovação da vigência contratual (por exemplo, a prorrogação por mais 12 meses) “reinicia o relógio” e abre uma nova margem de 25% para acréscimos de valor no período seguinte.

A regra jurídica consolidada pelo TCU determina que o teto de aditamento é cumulativo e absoluto ao longo de toda a vigência histórica do contrato:

Consumo definitivo da margem: Os 25% incidem sempre sobre o valor inicial atualizado do contrato. Se o órgão público já concedeu um aditivo quantitativo de 25% no primeiro ano de contrato, a margem legal para novos acréscimos de volume está 100% esgotada para os anos seguintes.
Ilegalidade de aditivos sucessivos (25% + 25% = 50%): Conceder um primeiro aditivo de 25% e, após a prorrogação de prazo, autorizar um segundo aditivo de 25% resulta em um acréscimo acumulado de 50%, violando frontalmente o art. 125 da Lei nº 14.133/2021.
Aplicação mesmo em atrasos de obras e serviços vinculados: Nos Acórdãos nº 266/2024-Plenário (Rel. Min.-Subst. Augusto Sherman, referente às obras do Ramal do Agreste/Pisf no MIDR) e nº 2391/2025-Plenário (Rel. Min. Jhonatan de Jesus, referente ao Canal Adutor do Sertão Alagoano na Seinfra/AL, onde o 3º aditivo atingiu 59,81%), bem como nos Acórdãos nº 508/2018 (Rel. Min. Benjamin Zymler) e nº 84/2020 (Rel. Min. Bruno Dantas), o TCU reafirmou que nem mesmo o atraso na obra principal ou na liberação de repasses financeiros autoriza extrapolar os 25% nos contratos de supervisão e serviços correlatos.

Impacto operacional direto: Gestores empresariais e públicos devem monitorar a taxa acumulada de aditivos desde o dia da assinatura original. A renovação anual apenas estende o prazo para continuar prestando o serviço já contratado (com o reajuste inflacionário cabível), mas jamais devolve margem para ampliar a quantidade de aparelhos ou postos de serviço além dos 25% originais.

4. Alterações Quantitativas vs. Qualitativas: A Rigidez do TCU e o Acórdão nº 1802/2026

Muitos gestores tentam defender aditivos acima de 25% alegando que houve “acordo entre as partes” (alteração consensual) e que manter o contrato atual seria mais cômodo do que abrir uma nova licitação. Esse argumento foi expressamente rechaçado pelo Plenário do TCU no recente Acórdão nº 1802/2026 (Rel. Min. Odair Cunha).

Para evitar armadilhas jurídicas, é indispensável separar as duas espécies de alteração contratual:

Alterações quantitativas (teto rígido e insuperável de 25%): Ocorrem quando há mero aumento na quantidade ou dimensão do objeto (ex.: aumentar de 100 para 150 o número de aparelhos elétricos cobertos pela manutenção). Para essas situações, o limite de 25% não admite flexibilização.
Alterações qualitativas (excepcionalidade restrita): Decorrem de modificações necessárias no projeto ou nas especificações técnicas por fatos supervenientes e imprevisíveis, para melhor adequação técnica aos objetivos da contratação.
Vedação a “modificações interpartes” sem limite: Como ressaltou o Ministro Odair Cunha no Acórdão nº 1802/2026-Plenário, a Lei nº 14.133/2021 foi conservadora — a exemplo da trava de 50% para adesões em atas de registro de preços (art. 86, § 4º) — e não autorizou que Administração e empresa elevem o valor do contrato livremente por simples acordo bilateral.

Segundo o relator, admitir que a simples concordância do contratado permita extrapolar o limite legal desestimularia projetos básicos bem elaborados e tornaria corriqueiros aditivos de 100%, 200% ou até 400%, ferindo os princípios do planejamento, da segurança jurídica, da moralidade, da proporcionalidade e da economicidade.

Impacto operacional direto: A anuência da empresa contratada não convalida um aditivo ilegal. Como o contratado naturalmente tem interesse comercial em faturar mais, os Tribunais de Contas enxergam com extremo rigor qualquer tentativa de usar o “consenso entre as partes” para contornar a obrigatoriedade de uma nova licitação.

5. Os 6 Requisitos Cumulativos da Decisão nº 215/1999 do TCU para Casos Excepcionais

Afinal, existe alguma hipótese em que um contrato administrativo pode superar os 25% sem configurar infração? Conforme consolidado desde a histórica Decisão nº 215/1999-Plenário e reiterado nos Acórdãos nº 2603/2021, nº 266/2024 e nº 2391/2025 do Plenário do TCU, essa possibilidade restringe-se a alterações qualitativas consensuais e exige o preenchimento simultâneo de seis pressupostos cumulativos rigorosíssimos:

I — Economicidade comparativa comprovada: Não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos que decorreriam de uma eventual rescisão contratual por interesse público somada aos custos de um novo procedimento licitatório.
II — Capacidade de execução preservada: Não possibilitar a inexecução contratual, considerando o nível de capacidade técnica e econômico-financeira da empresa contratada.
III — Fatos supervenientes e imprevisíveis: Decorrer de eventos supervenientes que gerem dificuldades não previstas ou imprevisíveis na época da contratação inicial (e não de falha de planejamento ou mero crescimento rotineiro de demanda).
IV — Preservação da natureza do objeto: Não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos.
V — Necessidade técnica indispensável: Ser estritamente necessária para a completa execução do objeto original, para a otimização do cronograma e para a antecipação dos benefícios sociais e econômicos.
VI — Prejuízo insuportável ao interesse público primário: Demonstrar formalmente, na motivação do ato, que a alternativa (rescisão seguida de nova licitação) causaria sacrifício insuportável ou consequências gravíssimas ao interesse coletivo, inclusive quanto à urgência e emergência.

Impacto operacional direto: Basta ler os seis critérios acima para constatar que o aumento rotineiro da demanda por manutenção de aparelhos elétricos e eletrônicos jamais se enquadra nessa exceção. Trata-se de variação meramente quantitativa e previsível, cuja única solução legítima, ao atingir o teto de 25%, é a abertura tempestiva de uma nova licitação.

6. Alertas para o Gestor e Empresas Contratadas: Conformidade, Sistemas e Prazos

Para transformar esse entendimento jurídico em segurança operacional dentro das empresas fornecedoras do Estado (B2G) e dos órgãos públicos, a governança contratual precisa atuar de forma preventiva em quatro frentes críticas:

Adaptação de Sistemas, ERPs e Controles Internos: Configure alertas e travas automáticas no seu software de gestão contratual (ERP) para monitorar o percentual acumulado de aditivos sempre sobre o valor inicial atualizado, bloqueando qualquer tentativa de “zerar” a margem após termos aditivos de prorrogação de prazo.
Riscos de Penalidades por Omissão ou Parecer Irregular: Gestores públicos e pareceristas do Controle Interno que autorizam aditivos acumulados de 50% em serviços de manutenção respondem pessoalmente por irregularidade grave e multa perante os Tribunais de Contas (especialmente quando ignoram alertas prévios da Procuradoria Jurídica, como apontado no Acórdão nº 2391/2025-Plenário).
Gestão de Prazos e Antecedência Licitatória: Como determinou o TCU nos Acórdãos nº 266/2024 e nº 2391/2025, o gestor deve adotar medidas tempestivas para iniciar uma nova licitação assim que notar que a demanda superará os 25%, evitando que a falta de planejamento crie um falso cenário de urgência.
Reflexos em Contratos B2G e Regimes Tributários (Simples Nacional e Lucro Presumido/Real): Para o empresário contratado, executar serviços baseados em um aditivo nulo (acima de 25%) traz o risco de retenção de pagamentos, dever de ressarcimento ao erário e distorções no faturamento acumulado — o que pode inclusive provocar o desenquadramento indevido de empresas optantes pelo Simples Nacional ou gerar recolhimento de tributos sobre receitas posteriormente glosadas.

Conclusão Estratégica: A Governança Preventiva como Escudo nos Contratos Públicos

O rigor na aplicação do teto de 25% previsto no art. 125 da Lei nº 14.133/2021 deixou de ser uma discussão teórica de direito administrativo e tornou-se rotina prática de auditoria automatizada nos Tribunais de Contas. Tanto para o gestor público quanto para o empresário que fornece serviços de manutenção ao Estado, compreender que a prorrogação de prazo não renova a margem de aditivo e que manutenção ordinária não se confunde com reforma de equipamento é uma questão de sobrevivência financeira e reputacional.

Por isso, antes de solicitar, emitir parecer ou assinar um novo termo aditivo próximo ao limite legal, é fundamental manter um alinhamento estreito entre a assessoria jurídica especializada em licitações e contratos e o corpo contábil, financeiro e administrativo da sua organização, garantindo que o crescimento da demanda seja absorvido por soluções juridicamente seguras, como o planejamento tempestivo de um novo certame.

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Matheus Trindade Advocacia & Consultoria Assessoria e Consultoria Jurídica Especializada em Direito Público, Licitações e Contratos Administrativos